Dette er 7. artikel i serien om det perfekte projekt. 8. og sidste artikel i serien kommer i næste nummer af Byggeindustrien/Byggeforum

Offentligt-Privat Partnerskab
- en ny projektform i Danmark

I regeringsrapporten »Staten som Bygherre«, som udkom i august, pålægges de statslige bygherrer fremtidigt seriøst at overveje anvendelse af en ny kontraktform ved alt nybyggeri. Den nye kontraktform hedder Offentligt-Privat Partnerskab eller OPP. Regeringen regner med, at erfaringerne fra de statslige OPP-projekter vil være så positive, at kommunerne hurtigt følger efter

Af Jens E. Staalby, bygherrerådgiver; Birch & Krogboe A/S

Baseret på britiske erfaringer fra snart 10 år med OPP er det min vurdering, at rigtigt udnyttet vil denne nye kontraktform kunne samle op på de råd, jeg har givet i de foregående seks artikler i denne serie om det perfekte projekt.

Rigtigt udnyttet bør OPP-projekter kunne blive »perfekte projekter«.

Nogle definitioner
OPP går ud på, at den offentlige myndighed, også kaldet den offentlige part, udbyder og indgår aftale med en privat virksomhed om projektering, finansiering, udførelse og bygningsdrift og evt. også andre serviceydelser, i én samlet pakke for en periode på 25-35 år.

Herved sikrer man, at den offentlige myndighed ikke efter 10-15 års brug af f.eks. en ny skole står med en fuldkommen nedslidt bygning og et uventet, uoverskueligt renoveringsbehov. Ofte lægges endvidere en række andre serviceydelser ind i OPP-udbuddet som f.eks. kantinedrift, drift af IT-net, vagt/sikring, intern transport og håndtering af fast affald.

Den private part
Den private part vil normalt være en til formålet etableret virksomhed, der indgår aftaler med projektrådgivere, entreprenører, et finansieringsselskab og en række virksomheder, der kan forestå den efterfølgende bygningsdrift og de øvrige udbudte serviceydelser, samt med en række leverandører, herunder f.eks. leverandører af el, varme og vand.

Ved OPP betaler den offentlige myndighed kun én virksomhed for den samlede service over en periode på op til tredive år. Den offentlige part foretager ingen betaling til den private part før byggeriets ibrugtagning. Derefter betales løbende i resten af aftaleperioden. Der er ved OPP således snarere tale om leje end om en entreprisekontrakt. I det hele taget gælder det, at ved OPP er det til rådighedsstillelsen og servicen, der er hovedsagen for den offentlige part - ikke selve opførelsen af byggeriet.

PFI - PPP - OPP
Den nye kontraktform blev introduceret i Storbritannien for snart 10 år siden under betegnelsen PFI = Private Finance Initiative. Det skete som svar på en meget nedslidt offentlig bygningsmasse og infrastruktur, som ikke kunne genoprettes med de midler, som de offentlige bygherrer havde til rådighed. I stedet valgte regeringen at lade private virksomheder håndtere problemet.

I dag benyttes i Storbritannien betegnelsen PPP = Public Private Partnership. OPP-kontrakter anvendes nu i mange lande, bl.a. i Frankrig, hvor betegnelsen er PPP = Partenariat Public Privé. Også i Spanien, Tyskland, Holland og Sverige vinder den nye kontraktform indpas. I Norge er den første OPP-kontrakt netop indgået. Det drejer sig om en udbygning af en del af Europavej E39. I Danmark er de første to statslige OPP-projekter i den forberedende fase: et P-hus til ca. 500 biler i den nordlige del af Ørestad og en fast forbindelse over Roskilde Fjord.

Udbudsdisciplin
Et OPP-udbud stiller store krav til udbyders udbudsdisciplin. Bl.a. tvinger OPP udbyder til - før udbuddet - nøje at afklare egne ønsker, både til det byggede og til den efterfølgende drift, og til at formulere sine krav - ikke i form af specifikke løsninger, men snarere i form af funktionskrav. Hvor man i Storbritannien tidligere havde problemer med tidsplanforsinkelser og budgetoverskridelser med traditionelle udbud, oplever man nu meget bedre projektstyring af velplanlagte OPP-udbud.

OPP optimerer anlægs- og driftsfaserne
I Storbritannien er det i dag vurderingen, at den væsentligste fordel ved OPP ligger i den rationaliseringsgevinst, der opnås ved en optimering af bygningsdriften og af andre services. Årsagen hertil menes at være, at alle parter er økonomisk involveret i projektet, fra arkitekter og rådgivere over entreprenører til den efterfølgende driftsorganisation. Disse parter er ofte bundet til hinanden gennem indskud i egenkapitalen i det fælles projektselskab. Den private part tvinges til at tage det økonomiske ansvar, ikke blot for selve byggeriet men også for den efterfølgende bygningsdrift og anden service. Dette betyder, at der nu bliver et helt kontant økonomisk incitament for den private part til at optimere anlægs- og driftsfaserne, dvs. til at vælge totaløkonomiske løsninger.

Traditionelt: intet privat ansvar for totaløkonomi
I traditionelle projekter slipper bygherrens projektrådgivere og entreprenører ansvaret for det byggede fem år efter afleveringen. Først meget senere begynder det alt for billige tagpaptag og de alt for billige gulvbelægninger at blive udslidte og skulle fornyes. Totaløkonomiske beregninger kan på projekttidspunktet i de fleste tilfælde dokumentere, at det ville have været dyrere at bygge i en god og mere holdbar kvalitet fra starten. Og så tager de totaløkonomiske beregninger ikke engang højde for følgeudgifter i form af den ulejlighed for den daglige drift, som udskiftningen påfører brugeren, opmagasinering, midlertidig genhusning, osv.! Alligevel vælger mange udbydere tit af finansieringsgrunde at prioritere en lav anlægsøkonomi højere end en mere langsigtet, lav driftsøkonomi - til gene for den efterfølgende drift og med uforudsete udgifter til følge.

Ved OPP: privat ansvar for totaløkonomi
Ved OPP-projekter er det den private part, der bærer risikoen for valget af de for billige tagpaptag og de for billige gulvbelægninger. Endvidere kan OPP-aftalen indeholde bestemmelser om, at den private part også dækker følgeudgifter i nærmere bestemt omfang ved større udskiftninger af nedslidte bygningsdele.

Danske OPP-værktøjer
Erhvervs- og Boligstyrelsen har i løbet af 2003 ladet udvikle to værktøjer til brug for den nye projektform: 1) en standardkontrakt og 2) en komparator.

Erhvervs- og Boligstyrelsens nye OPP-standardkontrakt er beregnet for egentlige bygninger, men ikke for infrastrukturarbejder som veje, broer, rensningsanlæg m.v. I Storbritannien har man tradition for meget omfangsrige OPP-kontrakter. Den nye, danske standardkontrakt bliver væsentlig mere slank. Årsagen til at dette kan lade sig gøre er, at vi i Danmark - i modsætning til Storbritannien - kan trække på eksisterende standardkontrakter som f.eks. ABT93 og AB Service 2003.

Erhvervs- og Boligstyrelsens nye OPP-komparator skal bruges af den offentlige myndighed til vurdering af, om et traditionelt udbud eller et OPP-udbud er at foretrække.

Referenceprojekt og risikofordeling
Komparatoren virker på den måde, at den offentlige myndighed i et til formålet udarbejdet referenceprojekt vælger en fordeling af projektets risici mellem den offentlige part og den private part. Ved hjælp af komparatoren foretages derefter en sammenligning mellem den totale udgift over en periode på 25-35 år - udført henholdsvis på traditionel vis og som OPP.

I referenceprojektet fastlægger den offentlige part sine krav til de grundlæggende kvaliteter ved det nye projekt: funktionskrav til bygningen og outputkrav til den efterfølgende bygningsdrift og de andre serviceydelser. I Storbritannien opdeles disse kvalitetskrav i tre grupper: 1) Projektets påvirkning af omgivelserne, 2) Den tekniske kvalitet af projektet, og 3) Funktionaliteten af projektet.

Eksempelvis fastlægges i referenceprojektet:
- Opgørelser over forventede antal brugere over døgnet og året og arten af disse brugere

- Byggeriets samspil med det lokale miljø, herunder evt. ønsker om arkitektonisk udtryk

- Disponeringer af byggegrunden og af bygningerne

- Materialeholdninger

- Krav til tilgængelighed, arbejdsmiljø, indeklima, belysningshensyn, kriminalprævention, m.m.

- Bygningens energiramme

- Output-krav til komfortbetingelser i de enkelte rum: maks./min.-temperatur, relativ fugtighed, CO2-koncentration, rengøringsstandard og de tidsintervaller, i hvilke kravene skal være opfyldt, rum for rum eller bygningsafsnit for bygningsafsnit

- Kvalitetsniveau af bygningsvedligehold

Også bygningens forventede brug af el, varme og vand vurderes på grundlag af referenceprojektet.

Der skønnes over omfanget af ejendoms- og driftsrelaterede skatter, afgifter og forsikringer.

Den offentlige part træffer beslutning om, i hvilket omfang den private part skal have lov til at fremleje bygningen eller dele af denne til andre brugere; for et sygehus f.eks. til private operationer; for en skole f.eks. til foreningsformål.

I referenceprojektet fordeles de risici, der knytter sig til projektet, således at hver enkelt risiko henføres til den part, der bedst og billigst kan bære den pågældende risiko, dvs. påtage sig det pågældende ansvar.

Giv arkitekten en stærk rolle
Britiske erfaringer fra de første år med OPP viser, at arkitekten skal tildeles en stærk rolle i udbyders projektorganisation, helt fra det tidspunkt, hvor arbejdet med referenceprojektet indledes. Ellers risikerer udbyder, at vigtige arkitektoniske kvalitetshensyn overses i mængden af OPP-technicalities. Udbyder bør også betinge sig, at den private parts arkitekt kommer til at spille en vigtig rolle i de bydendes forslagsstillelse og bl.a. deltager aktivt i dialogfasen; se nærmere herom i den næste artikel.

Risici ved udførelsen
Den første, meget store gruppe af risici er knyttet til projekterings- og udførelsesprocessen:

- Er den private parts projektmateriale godt nok til at sikre overholdelsen af den offentlige parts funktionskrav til byggeriet?

- Er det projektmateriale, som den private parts projektrådgivere udfører, godt nok til at underentreprenørerne problemfrit kan udføre byggeriet?

- Kan den private parts udførende entreprenør sikre byggeriets færdiggørelse til tiden?

- Er kvaliteten af byggeriet godt nok til at klare de test, der udføres i forbindelse med den fælles gennemgang forud for den offentlige parts ibrugtagning af byggeriet?

Disse risici bæres selvfølgelig af den private part. At risiciene her vurderes som store, ses bl.a. af, at det i Storbritannien er praksis, at den private part kan refinansiere projektet til en væsentligt lavere rente, når først udførelsesfasen er overstået.

Risici ved bygningsdriften
Den anden, meget store gruppe af risici er knyttet til driftsfasen. Her er fordelingen af risici mellem den offentlige part og den private part ikke altid helt så entydig som i udførelsesfasen. Jeg giver nogle eksempler:

Den private part påtager sig uproblematisk risikoen for ejendomsdriften, dvs.

- indvendigt og udvendigt, de tunge tekniske installationer, inventar og udstyr

- forsyningsnettene, afløbssystemerne og håndteringen af det faste affald

- indvendig og udvendig renhold

- den fælles drift, dvs. pasning, styring og overvågning, viceværtfunktioner, m.v.

- ejendomsskatter, bygningsforsikringer

Risikoen for reparationer som følge af hærværk er dog et problem, der skal overvejes. Den offentlige part bærer selvfølgelig risikoen for, at brugerne opfører sig ansvarligt. Omvendt bærer den private part risikoen for, at der vælges robuste løsninger set i forhold til den påtænkte brug af bygningen.

Den private part kan endvidere uproblematisk påtage sig risikoen for en række ejendomsservices, som f.eks. vagtordninger, sikkerhedssystemer, reception og postservice, IT-infrastruktur, telefonsystem, kantinedrift.

Ligeledes kan den private part uproblematisk påtage sig en række opgaver i forbindelse med arealforvaltningen, som f.eks. flytninger, rumindretning, arbejdspladsindretning, møbler, inventar og udstyr.

Risikoen for en række andre driftsfunktioner ligger imidlertid ikke så entydigt hos den private part. Her er et par eksempler:

Den private part kan påtage sig at være leverandør af varme, vand og el til aftalt pris med en indbygget prisreguleringsmekanisme, f.eks. baseret på dækningsbidraget. For den offentlige part er det ligegyldigt, hvorfra de pågældende forsyninger kommer, om det er fra den private parts egen central eller fra et fremmed værk langt borte. Blot der er tilstrækkeligt varmt i rummene, og blot der kommer el ud til de elektriske apparater.

Hvis ny teknologi gør, at varmen eller elektriciteten kan produceres billigere, så afgør den private part selv, om det kan betale sig for ham at investere i denne nye teknologi. Hvis energipriserne stiger uforholdsmæssigt meget, f.eks. på grund af energikriser eller nye offentlige afgifter, så afgør den offentlige part selv, om det kan betale sig for ham at lade udføre energispareforanstaltninger. Erfaringerne fra de bl.a. i USA kendte ESCOs (Energy Service Companies) kan være retningsgivende ved fastlæggelsen af risikodelingen mellem den offentlige part og den private part.

Vanskeligere er risikoplaceringen i forbindelse med forsyningssvigt i det regionale el-net. Den private part kan selvfølgelig ikke gøres ansvarlig for, om nettet går ned; men den private part kan gennem hensigtsmæssige løsninger, som f.eks. UPS-anlæg, bidrage til at sikre de mere kritiske driftsfunktioner.

Mens den private part fint kan bære risikoen for forsyningsinfrastrukturen på et hospital, så bør det måske foretrækkes, at den offentlige part påtager sig risikoen, dvs. ansvaret for fornyelsen af det medicinske udstyr. På dette felt går udviklingen så hurtigt, at ingen privat serviceleverandør har mulighed for at forestille sig behovet blot fem år frem i tiden.

OPP fremmer Facility Management
Facility Management er den integrerede planlægning, gennemførelse og ledelse af ejendomme samt serviceforanstaltninger og hjælpemidler, som bidrager til en effektiv indarbejdelse af virksomhedens mål. Det fremgår af det ovenfor skrevne om risikofordelingen ved bygningsdriften, at den nye projektform OPP vil åbne for en øget fokus på begrebet Facility Management. OPP vil fremme udviklingen af sådanne specialiserede virksomheder, der kan påtage sig at være leverandører af Facility Management.

Artiklen om OPP fortsættes i næste nr. af Byggeindustrien/Byggeforum